煤炭资源税落地 由从量计征改为从价计征

  张旭东

  酝酿多年,煤炭资源税从价计征终于落地。

  9月29日,国务院常务会议决定,在做好清费工作的基础上,煤炭资源税从12月1日起,正式由从量计征改为从价计征。

  煤炭资源税从价计征并没有全国统一的税率,税率将由省级政府在规定幅度内确定。国务院同时要求,立即着手清理涉煤收费基金,停止征收煤炭价格调节基金,取消原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费等。

  取缔省以下地方政府违规设立的涉煤收费基金,严肃查处违规收费行为,确保不增加煤炭企业总体负担。

  资源税从价征收的核心考量是鼓励资源合理利用,同时增加税收收入。从量征收是应纳税资源产品的销售数量,乘以规定的单位税额计算纳税,每吨资源品价格一刀切,往往金额较低;从价征收则按照每吨产品的具体价格,设置税率征收。

  资源税改革的落后者

  煤炭资源税改革是深化财税体制改革的重要内容和既定任务,屡有提及。

  2011年底,修改后的《资源税暂行条例》公布,并于当年11月起实行。修改后的资源税暂行条例对原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,并相应提高了原油、天然气的税负水平,油气资源税按5%的税率征收。但煤炭资源税依然从量计征。

  煤炭资源税是资源税改革的落后者。2011年后,煤炭高产省份在两会上提出议案,希望尽早推动煤炭资源税“从价计征”改革。新疆、山西、贵州、内蒙古等省份都拟定了煤炭资源税改试点的方案,希望争取到在当地试点的机会。各省份的议案被全国人大常委会办公厅列为重点建议。

  去年十八届三中全会,在财税体制改革部署中也专门提及要加快煤炭资源税从价计征改革。从2011年起,就有专家认为煤炭价格下行是推动煤炭资源税从价计征的良机。但是煤炭资源税从价计征始终没有实施。

  2011年资源税改迄今已三年,煤炭行业在价格下跌中日子愈益难过。有参与资源税改调研的人士曾对《第一财经日报》记者称,因为各地情况差别很大,最可能的是由各省划定税率,而不设定全国统一税率。

  收税和清理收费赛跑

  中国煤炭经济研究中心教授邢雷对本报记者分析说,煤炭资源税应该从价计征,但煤炭资源税从价计征牵涉复杂,清理收费不彻底,贸然启动不一定有好效果。

  煤炭行业长期承担着各种费用。煤炭发展较早的地方,煤炭企业已经积累了各种名目的收费项目。比较常见的是价格调节基金,各种支持当地经济的费用,有些省份还有煤炭出省费用。通行的看法认为,各种收费占到煤价的三分之一左右。

  清理涉煤收费的提法几乎出现在所有煤炭政策和规定中,但效果并不容易衡量。

  山西、陕西、河南、内蒙古等地先后出政策,减免煤炭企业的收费,减轻企业负担。但大多是减免或缓收,并没有全面取消。而今年密集出台的帮助煤炭行业脱困的各种政策中,每次都还提及要清理收费,表明清理涉煤收费并不彻底。

  在一些煤炭资源丰富的地区,涉煤收入占地方收入很高比例。某资源省份发改委人士对本报记者说,最好的方式是将现有各种涉煤收费折合成税率,既能保证地方政府收入,也能避免大幅增加企业负担。

  在煤炭价格持续下行的情况下,一些资源省份的经济增速下滑,财政收入也受到影响。资源税是地方税种,处理得当能填补地方收入,但如果和各种收费叠加,将加重企业负担,煤炭行业雪上加霜。

  从价计征还需细则配合

  煤炭资源税从价计征,还面临税目问题,税目涉及煤炭品种的认定,煤炭品种又和地方利益挂钩,还需要多方博弈。

  除了税目,资源税改还面临地方差异。一些省份煤炭发展较早,企业承担着很多社会功能,包袱较重,需要在税收上有所优惠,但煤炭企业又在省级经济中起着重要作用,需要为经济多做贡献,两者矛盾需平衡。

  还有一些地方,比如内蒙古,煤炭行业都是大企业,发展成熟,收税不需要面对众多小企业,容易征收。而像其他一些省份,煤炭产量在最近几年增长很快,参与的企业良莠不齐,有大有小,会增加征税成本和难度。

  煤炭价格认定也是一个重要的细节因素。各个地方煤炭品种、价格差别大,价格认定也非常繁复,比如通行的秦皇岛港口价实际上包含了运费。坑口煤价又千差万别,要认定统一的煤炭价格非常困难,需要设立严格的标准方能有利于征收。

  不过从本次国务院常务会议公布的内容可以推断,目前的煤炭资源税从价计征方案可能是国家设定一个标准,设定税率浮动空间,由地方选择和该地情况匹配的税率。这些执行细则都要由地方来明确。

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